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SOBRE LA PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD PDF Imprimir E-Mail
miércoles, 11 de enero de 2012

La presunción de legitimidad está prevista en el art. 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo, el que reza: “El acto administrativo regular se presume legítimo, mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente”.

 


 

La presunción de legitimidad está prevista en el art. 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo, el que reza: “El acto administrativo regular se presume legítimo, mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente”.

La presunción de legitimidad consiste en la suposición de que el acto fue emitido “conforme a derecho”, es decir, que su emisión responde a todas las prescripciones legales, habiéndose indicado como fundamento o razón de ser de la presunción, las garantías subjetivas y objetivas que preceden a la emanación de los actos administrativos (Marienhoff, II-368/370).

Antes de la sanción legal, la jurisprudencia ya se había pronunciado en forma amplia por el principio de la presunción de legitimidad, aplicándolo a todos los actos administrativos, tuvieren o no vicios manifiestos, pero no cuando el acto adolecía de un vicio grosero, en cuyo caso se lo descalificaba como acto administrativo (Gordillo, “Acto”, 122/123).

Ahora bien, las consecuencias del “principio” son:

a) La igualación provisional de los actos legítimos e ilegítimos, pues estos últimos gozan de una vigencia precaria mientras no se los revoque (en sede administrativa) o anule (en sede judicial).

b) Como la presunción no es absoluta, sino una mera presunción simple o “iuris tantum”, puede ser desvirtuada por el interesado, alegando o demostrando, en su caso, que el acto controvierte al orden jurídico, ya en el ámbito administrativo, ya en el ámbito judicial (proceso administrativo).

c) El acto con presunción de legitimidad es exigible, debe cumplirse.

Es lógico que si un acto tiene un vicio que no es grosero deba considerárselo legítimo, en principio y provisoriamente, hasta que una autoridad competente resuelva lo contrario. Si, en cambio, el vicio es burdo, no podría presumirse que el acto sea válido: ello equivaldría tanto como cerrar los ojos ante la realidad. Es insanablemente contradictorio afirmar que un acto debe presumirse legítimo, si la persona que se enfrenta a él advierte inmediatamente que no lo es.

En lo que respecta a la necesidad de probar la ilegitimidad, observa Gordillo (“Acto”, 126/127) que parece evidente que la prueba sólo puede resultar necesaria cuando la ilegitimidad dependa de situaciones de hecho que se han desconocido; en tanto que si ella surge de su mera confrontación con el orden jurídico, parece infundado que deba de alguna manera probarse: es obvio a su respecto que la ilegitimidad sólo se alega y argumenta.

Ahora bien, es razonable pensar que la presunción de legitimidad no sólo alcanza a todas las actuaciones de los poderes públicos, siendo una suposición inherente a la entera actividad pública (legislativa, ejecutiva y judicial) que está presente y operante, aunque implícita, en la Constitución y a veces explícita en el resto del ordenamiento jurídico, sino también a toda norma jurídica, aún a las individuales de derecho privado; y ello así, en virtud de la denominada “norma de habilitación”, que tan bien expusiera y fundamentara el iusfilósofo argentino Carlos Cossio.

En efecto, como es sabido, la validez de una norma (fundada) queda establecida cuando ha sido dictada o instituida por el órgano o los sujetos de que se trate, mediante el procedimiento y con el contenido prescrito en las normas superiores (fundantes).

Resulta claro que si no se cumple alguno de los requisitos mencionados, la norma resulta inválida. Pero esta situación no es inmediata. En efecto, en general, el mismo sistema normativo indica el órgano encargado de determinar si una cierta norma es inválida o no.

En el ámbito del derecho administrativo argentino, la autoridad administrativa (revocando) y la judicial (anulando) es la que decide sobre esa situación ante la presentación de un caso concreto.

Y pueden darse dos posibles supuestos:

a) Que la autoridad determine la validez de la norma: es la habilitación de ella.

b) Que decida la invalidez de la norma, por no ser conforme a la fundante.

En otras palabras, si no existe un acto expreso de la autoridad (administrativa o judicial, según corresponda), toda norma debe ser tenida por válida, aunque a alguien le parezca que no lo es, siendo tal opinión irrelevante para determinar si una norma es válida o no.

En definitiva, según la “norma de habilitación”, en virtud de la plenitud hermética del orden jurídico positivo, el mismo es un todo ordenado y jerarquizado que no admite contradicciones, de donde toda norma se presume válida en tanto y en cuanto el órgano competente configurado por el propio ordenamiento jurídico no resuelva lo contrario.

Es por ello que pareciera no es correcto afirmar que el acto administrativo tiene una cualidad intrínseca: su presunción de legitimidad. En ese sentido, el funcionario administrativo, al dictarlo, puede incidir autoritativamente sobre la esfera de derechos y obligaciones del destinatario del acto sin que su oposición pueda enervar los efectos de la decisión. De tal manera que de todo acto administrativo, en rigor, resulta una decisión ejecutoria que priva al administrado afectado por la decisión del “statu quo” anterior. Simultáneamente, puede predicarse respecto de él que tiene efectos similares a una sentencia declarativa de derechos. Ello así, habida cuenta de que ese resultado determina que las pretensiones administrativas pueden ser ejecutadas sin que resulte recabar previamente una sentencia judicial que determine la validez de la decisión. En tales condiciones, se invoca que la Administración pública goza de la prerrogativa de la autotutela declarativa de sus posiciones jurídicas. Y precisamente en esa circunstancia, se pone de relieve que la situación de la Administración frente a la Justicia es singular respecto de la posición que tienen los sujetos privados, pues la Administración no necesita someter sus pretensiones a un juicio declarativo para hacerlas ejecutorias; sus decisiones son ejecutorias por propia autoridad, de modo que las mismas imponen por sí solas el cumplimiento.

Así, parece se confunde presunción de validez o de legitimidad con ejecutoriedad, a la que se refieren los artículos 81 y 82 de la ley 3909 en los siguientes términos: “El acto administrativo regular es ejecutorio cuando el ordenamiento jurídico, en forma expresa o razonablemente implícita, reconoce a la autoridad con funciones administrativas la atribución de obtener su cumplimiento por el uso de medios directos o indirectos de coerción”, y “Cuando el acto … no [sea] ejecutorio, se deberá solicitar judicialmente su ejecución coactiva”.

No pocas voces se han levantado para señalar que lo anterior, determinaría la necesidad imperiosa de romper con la atadura dogmática de concebir la suspensión de la ejecución del acto -administrativa o judicial- como una medida excepcional frente a la presunción de legitimidad de aquél que perturba la correcta gestión administrativa de los intereses públicos, para proceder a ponderar los relevantes perfiles de las libertades constitucionales. En efecto, la Administración suele valerse, indebidamente y de mala fe, de la lentitud funcional y patológica de la autotutela declarativa y ejecutiva del procedimiento administrativo y de la protección cautelar del proceso, para desgastar y minar la posición del administrado, en desmedro de los derechos o intereses de éste.

 
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